從1988年7月25日國家建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于開展建設(shè)監(jiān)理工作的通知》算起，監(jiān)理制度在我國工程建設(shè)中已經(jīng)實(shí)施了26個(gè)年頭。監(jiān)理制度一路走來，在工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資等方面發(fā)揮了重要作用，這一點(diǎn)是毋庸置疑的，也是任何組織和任何力量不可替代的。隨著社會(huì)發(fā)展階段和發(fā)展目標(biāo)的變化，建設(shè)環(huán)境發(fā)生了改變，監(jiān)理制度也在潛移默化中發(fā)生了改變，監(jiān)理的現(xiàn)狀背離了監(jiān)理定位的初衷，背負(fù)的責(zé)任和工作量更被無限擴(kuò)大，責(zé)、權(quán)、利變得不對(duì)等起來，結(jié)果是監(jiān)理的發(fā)展走向了畸形，造成了今天“業(yè)主埋怨監(jiān)理、政府埋怨監(jiān)理、社會(huì)埋怨監(jiān)理、監(jiān)理不好干”的窘相，社會(huì)上諸如“稻草人監(jiān)理”、“監(jiān)工”、“幫工”等帶有貶義色彩的詞語成為監(jiān)理人的代名詞。
要想改變當(dāng)前的尷尬處境，需要重新對(duì)監(jiān)理制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。令人欣喜的是，交通運(yùn)輸部在4月13日印發(fā)了《關(guān)于深化公路建設(shè)管理體制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》），其中第四部分專門對(duì)改革監(jiān)理制度做了論述。筆者認(rèn)為，在監(jiān)理轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵當(dāng)口，繼續(xù)堅(jiān)持監(jiān)理制度不動(dòng)搖，并且重新定位監(jiān)理，明確責(zé)任和權(quán)利，這是非常及時(shí)，也是非常必要的。
令人欣喜的地方
監(jiān)理制度必須堅(jiān)持
一直以來，關(guān)于要與不要監(jiān)理的說法甚至爭(zhēng)論，常常在耳邊回響，特別是去年3月鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“深圳取消強(qiáng)制監(jiān)理制度”的試點(diǎn)，激起業(yè)內(nèi)人士的強(qiáng)烈反對(duì)。交通運(yùn)輸部此次重申“監(jiān)理制度必須堅(jiān)持”，并明確在發(fā)展中不斷完善這項(xiàng)制度，更好地發(fā)揮監(jiān)理作用。這是符合國務(wù)院提出的“法無規(guī)定不可為（對(duì)政府）、法無禁止皆可為（對(duì)企業(yè)）、法有規(guī)定必須為”的思路。而且從《建筑法》來看，不論是1997年11月版，還是2011年4月版，對(duì)第三十條“國家推行建筑工程監(jiān)理制度”一句，未做一字改動(dòng)。
監(jiān)理不再是獨(dú)立第三方
《意見》明確提出監(jiān)理不再是獨(dú)立的第三方，這種提法是符合國際慣例的。國際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)發(fā)布的最新版的《FIDIC合同條件》中第1條一般規(guī)定中，第1.1.2款第1.1.2.2雇主、1.1.2.4工程師、1.1.2.6雇主人員三個(gè)術(shù)語都明確界定“工程師是雇主的人員”，即監(jiān)理不是獨(dú)立的第三方。從國內(nèi)監(jiān)理發(fā)展歷程來看，無論是1988年印發(fā)的《關(guān)于開展建設(shè)監(jiān)理工作的通知》，1989年4月24日印發(fā)的《公路工程施工監(jiān)理暫行辦法》，還是1993年12月出版的首套公路工程監(jiān)理培訓(xùn)教材，都說的非常明確，即監(jiān)理是受業(yè)主的委托，代表的是業(yè)主的利益，通過監(jiān)理委托合同確定責(zé)任和權(quán)利，雙方是委托與被委托的關(guān)系。我國《建筑法》第三十二條也明確指出，監(jiān)理是代表建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)督。可見，無論是實(shí)施監(jiān)理制度之初，還是與監(jiān)理有關(guān)的法律規(guī)定，監(jiān)理的定位都非常明確，之所以會(huì)有今天的“走樣”怪相，很大程度上還是由于政府建設(shè)主管部門對(duì)監(jiān)理制度“搖擺”引起的。
監(jiān)理提供的是咨詢服務(wù)
《意見》明確了監(jiān)理工作是一種咨詢服務(wù)，屬于項(xiàng)目管理的一部分。這說明了監(jiān)理存在的價(jià)值就是提供專業(yè)化的咨詢服務(wù)，而不是簡單的現(xiàn)場(chǎng)旁站、施工單位的質(zhì)量安全員之類的角色定位。
施工單位是質(zhì)量安全第一責(zé)任人
《意見》明確了施工單位是工程質(zhì)量、安全的第一責(zé)任人，這一點(diǎn)是非常重要的，正符合《FIDIC合同條件》關(guān)于“工程師的任何檢查、批準(zhǔn)，并不解除承包人的任何責(zé)任”的國際慣例。眾所周知，監(jiān)理工程師依據(jù)監(jiān)理合同和業(yè)主的授權(quán)為業(yè)主提供服務(wù)，因而，監(jiān)理責(zé)任是業(yè)主責(zé)任主體的組成部分，而不是獨(dú)立的一方責(zé)任主體，所以不能作為獨(dú)立主體承擔(dān)主體責(zé)任。當(dāng)發(fā)生工程質(zhì)量安全事故時(shí)，業(yè)主在承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任后，可進(jìn)一步向監(jiān)理追究違約責(zé)任?？梢灶A(yù)料，今后監(jiān)理人員不用再無端背負(fù)質(zhì)量安全責(zé)任的罪名，卸下了沉重的心里負(fù)擔(dān)，降低了監(jiān)理工作的風(fēng)險(xiǎn)，也避免了人才的頻繁流失，更利于吸引高素質(zhì)的人才加入行業(yè)。
監(jiān)理以質(zhì)量、安全控制為主
《意見》改進(jìn)了監(jiān)理工作方式，以質(zhì)量、安全控制為主，重點(diǎn)抓好程序控制、工序驗(yàn)收和抽檢評(píng)定，減少旁站量、內(nèi)業(yè)量、試驗(yàn)量，這將從根本上減少監(jiān)理人員目前繁重的體力勞動(dòng)，降低監(jiān)理資料普遍存在的造假等不規(guī)范行為，有利于監(jiān)理人員集中精力開展預(yù)見性監(jiān)理、抓好事前控制、結(jié)果控制和項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，真正使監(jiān)理回歸高端咨詢服務(wù)屬性。
有些遺憾的地方
“受托方”的提法過于模糊
雖然明確了監(jiān)理不再是獨(dú)立的第三方，但是并沒有進(jìn)一步點(diǎn)明監(jiān)理是受業(yè)主的委托，而是用了“監(jiān)理單位是對(duì)委托人負(fù)責(zé)的受托方”這一新提法。筆者以為，“受托方”這一提法非常模糊，似乎在回避監(jiān)理是業(yè)主一方的嫌疑。“受托”一詞是《合同法》上“委托合同”中的用詞，與“委托”一詞是相對(duì)應(yīng)的，提法中前面是“委托人”，之一對(duì)應(yīng)的應(yīng)該是“受托人”或者“被委托人”一詞。最重要的是，這里“委托人”和“受托方”，是“雇主的人員”嗎？這一點(diǎn)令人費(fèi)解。既然是回歸，與國際市場(chǎng)接軌，為什么不使用《FIDIC合同條件》界定的“工程師是雇主的人員”的提法呢？即工程師是雇主的人員，代表雇主依據(jù)法律法規(guī)、設(shè)計(jì)文件和合同文件，對(duì)工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資等進(jìn)行控制。
對(duì)業(yè)主及公路主管部門的職責(zé)定位缺乏界定
沒有明確界定業(yè)主和地方公路主管部門在監(jiān)理方面的行為。實(shí)際中，業(yè)主和地方公路主管部門的行為對(duì)監(jiān)理影響較大，如果干預(yù)過多或者干預(yù)不當(dāng)，都會(huì)影響到監(jiān)理改革內(nèi)容的執(zhí)行和落實(shí)，到頭來，監(jiān)理還是在低水平、低層次上徘徊。所以，對(duì)影響監(jiān)理發(fā)展的一些關(guān)鍵點(diǎn)，有必要界定清晰。比如，建設(shè)監(jiān)理項(xiàng)目招標(biāo)，一個(gè)項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)往往需要強(qiáng)制配備20～30名監(jiān)理人員，有些項(xiàng)目甚至要求更多。這其中大部分人員往往執(zhí)行著低級(jí)的、簡單的旁站任務(wù)，充當(dāng)著施工單位質(zhì)量安全員的角色，這就綁住了監(jiān)理的手腳，阻礙了監(jiān)理的回歸。再比如，一些地方公路主管部門，主動(dòng)設(shè)置壁壘，外地監(jiān)理企業(yè)進(jìn)入當(dāng)?shù)兀枰M(jìn)行監(jiān)理備案，而且手續(xù)繁瑣，不備案的就不能參與投標(biāo)。監(jiān)理企業(yè)已經(jīng)在交通運(yùn)輸部系統(tǒng)進(jìn)行了備案，為何還要在地方被綁住手腳，進(jìn)行重復(fù)備案。
當(dāng)前，監(jiān)理制度的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)清晰，接下來，具體的改革配套措施也要緊緊跟上，如監(jiān)理服務(wù)價(jià)格和監(jiān)理人員工資待遇指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，總監(jiān)、駐地等各級(jí)監(jiān)理人員職責(zé)，交通監(jiān)理職業(yè)道德準(zhǔn)則以及《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》的修訂等。特別是監(jiān)理規(guī)范的修訂，要慎之又慎，因?yàn)橐?guī)范是監(jiān)理人員開展工作的依據(jù)，規(guī)范的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，將直接影響監(jiān)理工作的成效。
